乡村振兴的韩日经验

中国商务新闻网年2月21日，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农村现代化的意见》正式发布。文件指出，民族要复兴，乡村必振兴。

随着城市化推进，乡村衰落是许多国家和地区都有的现象，不仅国家政策扶持，也有很多社会组织和人士投身于振兴乡村实践。这些国际经验能否为中国的乡村振兴提供借鉴?

平安证券研究团队日前发布了《乡村振兴专题研究报告》，聚焦日韩经验。韩国通过新村运动，在短短20年时间就实现了西方发达国家用时近百年的农业现代化。日本亦通过乡村振兴实现乡村城市化和城乡一体化。中国和日韩同处东亚，三个国家在资源禀赋、农业特征和历史文化等方面都有一定的相似性，韩日经验一定程度上可为中国推进乡村振兴提供借鉴。

韩国新村运动

韩国新村运动开始于20世纪70年代初期，由时任韩国总统朴正熙推动和主导。朴正熙政府推动新村运动的背景和原因主要有以下三点：一是韩国在第一个和第二个五年经济发展计划中，工农业发展失衡，城乡居民收入差距扩大。二是通过农村房屋改造和基础设施建设消化过剩的工业产能。三是顺应农民建设家园的诉求，以获得政治选票。

主要举措

韩国新村运动主要从以下几个方面着手：

第一，推进农村基础设施建设，改造农村房屋。农村基础设施方面：一是道路工程。新村运动初期，韩国政府统计有改善需求的进村道路和支路公里、村中道路公里，年到年实际新建和改善进村道路、支路公里，同期新建和改善村中道路公里;二是桥梁工程。大型桥梁由政府建造，村庄周围的小桥由村民自己负责。据统计，年需要改造和建设的小桥数量为座，年到年总共完成座小桥的改造和建设;三是修缮加固河堤和建设水库。根据韩国内务部的统计，新村运动在年到年，修缮加固的河岸总长度公里，建设水库个，在提高农业灌溉率的同时，还减少了洪涝和干旱的发生。房屋改造方面：在免费分发水泥和钢筋后，对积极参与建设的村庄进一步奖励水泥和钢筋，而不再给予积极性不高的农村新的奖励，通过这种激励制度鼓励农民建设。年韩国有80%的农户住在茅草屋，到了年农民基本都住进了瓦片或者铁片房顶的房屋。韩国农村通电家庭的比例也从上世纪60年代末的20%，提高到年的98%。

第二，推动农村人口向城市转移，提高农业生产效率。韩国从两个方面着手加快人口迁移过程：一是继续发展工业尤其是出口导向型产业，当时这些产业基本属于劳动密集型的，有吸收转移人口的能力。当时韩国城乡收入差距大，农民也有进城谋求高收入工作的动力。二是通过分散工业、新建教育文化设施和疏散政府等措施，以经济空间的均衡分布来引导劳动力流向。比如把大田、马山等五个中等城市作为优先投资的地方，在南部制定的工业区免除纳税等，吸引企业到这些地方投资，农村人口到这些地方工作和生活。

从韩国“一五”计划重点发展工业开始，到新村运动的前10年，韩国就业结构发生了巨大变化。年到年，韩国农业就业人口占比只从74.1%下降到66.4%;但年到年，韩国的农业就业人口比例从66.4%大幅下滑到51.0%，到年进一步下降到34.0%。年到年，韩国工业就业人口比例从9.3%提高到29.0%，同期服务业就业人口比例从24.3%提高到37.0%。这20年里韩国的产业结构和就业结构都明显优化。

第三，推进农业现代化。一方面，在政府主导下，引进和推广种植高产量的“统一水稻”。“统一水稻”属于杂交新品种，在年被引进到韩国。尽管产量高，但不适合韩国人的口味，消费者不喜欢，因此初期推广比较慢。韩国政府介入后，一是凭借当时的粮食价格双轨制由政府主导的优势，优先采购“统一水稻”，倒逼农民去种植它。韩国的粮食价格双轨制和中国的不太一样，它是由政府高价购买粮食再低价销售，可以说政府有绝对的话语权。二是地方政府打着“找农民十次”的口号，发动群众种植“统一水稻”，加之种植它能够得到更多收入，因此农民逐步提高“统一水稻”的种植比例。另一方面，政府直接提供资金和低息贷款支持，推动农业机械化。上世纪70年代，韩国政府一共向农户提供了亿韩元的直接补贴，以及亿韩元的低息贷款，为农户提供各类农机万台。到了上世纪80年代，重点普及大型灌溉设施、播种机、拖拉机等，韩国政府在这方面提供了亿韩元的直接补贴和亿元的融资支持。

第四，注重对新村运动基层领导的培养。农村基层干部在新村运动中扮演着重要角色，可以说是新村运动能否成功的关键。年韩国成立了新村领导人研修院，专门培训新村运动的村庄指导员，目前韩国的新村中央研究院还有专门的培训机构。新村运动基层领导培训的课程主要有五个方向：1.成功农民的案例宣讲;2.小组讨论;3.和国家安全、经济发展相关的问题;4.农作物生产技术;5.小桥建造、农舍返修及自来水供应等工程的基本技能。培训初期主要针对男性的新村指导员，后来逐步向女性新村指导员开放。官员和社会精英在培训学员中的比例达到了22.7%。不同社会群体一起培训既能够让各界加深对新村运动的认识，也能让官员们和村庄领导人有直接的交流，调研发现问题后进而优化政策。

第五，财政资金投入到新村运动的同时，还注重调动农民出资建设的积极性。新村运动伊始，就根据农民是否积极参与，设置了差异化的水泥和钢筋奖励政策，以此鼓励农民积极参与。年到年，韩国投入到新村运动的资金总规模合计2.7万亿韩元，其中35.1%来自于政府，64.0%来自于村庄集资(包括贷款)，0.9%的来自于其他渠道。来自于村庄集资(包括贷款)的资金规模从年的.7亿韩元提高到年的亿韩元，短短七年间增长了11倍。可见，尽管韩国新村运动由政府发起和主导，但同样注重撬动农民的资金参与，财政资金发挥了杠杆作用。

第六，基层农协在新村运动中，扮演着金融服务供应商的角色。韩国的农协有点像中国的农信社，主要服务于农业和农民，以乡镇为单位，网点分布极广。新村运动开始后，农民收入增加，投资所需的资金规模也在提高，整个农村地区的资金流动加快。韩国基层农协凭借网点密集和服务农村的优势，在吸收农民储蓄的同时，也向它们发放贷款，是农村地区最主要的金融服务商。

总之，韩国新村运动极大改善了农村居住条件，实现城乡均衡发展。年韩国实现村村通车，农村住房、饮用水和通电都大为改善，提高了农民的生活质量。韩国农民的人均收入从年的美元增加到年的美元。年韩国农村居民的收入达到城市居民的95.5%，农村每百户拥有彩电.6台、电冰箱台、电话99.9部、汽车20.9辆。通过新村运动，韩国只用20余年就让农村从原来全世界最贫困的地区之一转而实现与城市均衡发展，步入现代化。

韩日启示：中国乡村振兴怎么做?

韩日这两个东亚邻居振兴乡村的经验会给中国提供哪些有益的借鉴?平安证券首席经济学家钟正庆称，中国和韩日同处东亚，三个国家在资源禀赋、农业特征和历史文化等方面也都有一定的相似性，因此韩日经验一定程度上可为中国推进乡村振兴提供借鉴。

第一，细化乡村振兴目标，并据此确立详实且可执行的规划。韩国新村运动虽从上世纪70年代的政府主导转变为80年代的民间主导，但每个阶段都确立了预期要达到的目标，并据此制定了详细的推进计划。比如年到年，首要目标是改善村民居住条件和完善农村基础设施。韩国政府在确立各类项目的优先级后，陆续完成相关项目的建设工作。日本也是立法和规划先行，通过“振兴八法”明确了中长期目标，农林水产省、国土交通省等机构都有负责研究制定乡村振兴政策和规划的部门，通过法律制度保障相关政策和规划目标可落地执行。

根据年的一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，中国乡村振兴的目标任务是在年取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成;年乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现;年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。建议可将这些目标更具体化一点，明确时间节点，或者有量化的考核指标。可供参考的是此前脱贫时提出“年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困”。与此同时，还应根据时间节点或者量化考核指标制定规划，确保能够如期完成阶段性任务。

第二，乡村振兴和新型城镇化并不冲突。乡村振兴不是为了把人留在农村，而是要提高他们的收入水平。韩国年开始新村运动时，城镇化率为55%。而中国年常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率只有44.4%。和年的韩国一样，中国也有推动农村人口向城市转移，进而提高农村剩余人口人均耕地面积的诉求。这是因为，中韩两国人均耕地面积都较少，人均耕地面积提高后可以发挥出规模优势，提高农业人口的人均产出率。但在推动农村人口向城市转移的过程中，也要避免像日本这样，过快城镇化导致农村空心化，从而造成农村有效劳动力不足。中国当前的人口老龄化压力大于年的日本，更应该注意这个问题。

第三，乡村振兴所需的资金来源应以市场为主、财政为辅。韩国新村运动初期，农村处于极度贫困状态，但即使如此新村运动投入的来源于政府的资金也只有35.1%，主要来源其实是村庄自筹。日本乡村振兴同样如此，即使是年用于农业的财政支出达到了亿日元，它也只占当年日本总财政支出的5.1%，用于乡村振兴的比例则更低。年中国农村已全面脱贫，农村房屋和基础设施远好于新村运动初期的韩国，大规模将财政资金投入到农村的必要性不大。加之地方政府现在普遍面临债务压力，在推动乡村振兴时，更应该注重财政资金的撬动作用，而不是一味地将财政资金向农村倾斜。

第四，中国应该加强乡村振兴人才的培养。尽管日韩的做法有些不同，但都很重视人才在乡村振兴中的作用。和已经结束的全面脱贫相比，中国乡村振兴的目标更多元化，对基层领导的要求也更高。可以综合日本的乡村支援员制度和韩国的新村运动培养方案，从农村内部挖掘出人才，再进行农业、经济和管理等方面的培训，让他们能够胜任发展特色产业、一村一品等任务的领导工作。

日本乡村振兴

日本也经历过由政府主导来缩小城乡发展差距的运动，而且跟中国一样，这个运动也被叫做“乡村振兴”。日本版的乡村振兴开始于年，年开始加速。因为年日本实施《农业基本法》，将农业政策的定位从原先的产业政策调整为社会政策，农业政策的目标也从增产变为缩小城乡收入差距。这一版的《农业基本法》还首次提出“要完善乡村交通、卫生、文化等基础设施，改善生活、妇女就业环境，提升农民福祉水平”。从这些表述看，日本乡村振兴的目标与当前中国的很相似。

主要举措

日本乡村振兴主要从以下几个方面着手：

第一，通过“振兴八法”，明确中长期发展目标。立法先行是日本乡村振兴中最具特色的一点。从年的《离岛振兴法》，到年的《促进过疏地区自立特别措施法》，日本一共颁布了八部乡村振兴的法律，统称“振兴八法”。它们明确了政策目标、划定标准和实施措施，而且以法律的形式保证了政策的连续性。

第二，财政政策和政策性金融相结合，为乡村振兴提供资金支持。首先，直接的财政资金投入。日本用于农业的预算从年的亿日元提高到年的亿日元，同期这些资金用于乡村基础设施建设的比例从20.5%提高到31.8%。其次，税收优惠。比如，“振兴八法”规定地区内的中小企业在固定资产税折扣比例、减免固定资产购置税和固定资产税方面，均可享受税收优惠。最后，通过政策性金融机构给予农村地区定向支持。比如，日本政府在年出资成立“农林渔业金融公库”，给农林渔业的经营主体提供中长期贷款支持，贷款期限最长可以到25年，贷款金额最高可到项目总投资额的80%，利率也要比商业银行的贷款利率低。

日本政府年设立“山村发展支持制度”，对促进特色农产品销售及相关调研、人才培训活动的地方政府或企业给予每年1千万日元的资金支持。它是融合了财政投入、税收优惠和金融支持的典型案例。

第三，推动产业多元化发展，首创“一村一品”模式。一是发展环境友好型农业。上世纪70年代末，日本出现了一大批环保型农业企业。年日本颁布和实施《促进可持续农业生产方式法》，对化肥用量、化学合成农药的使用都做了明确规定。二是促进农村地区的非农产业发展。比如日本在年实施《促进在农村地区工业发展法》，鼓励制造业、运输业、仓储业、包装业、批发业五类劳动密集型企业在农村投资建厂，并适当放宽了农地用途管理。三是鼓励一二三产业融合发展，推动成立以经济服务为核心的农林渔协，鼓励农林渔协开办农产品加工厂、自营超市，并医院、养老院、体育馆和文化馆等。年，日本实施《六次产业化及地产地销法》，鼓励农民开发、销售具有本土特色的农产品，获得更高附加值。

第四，通过乡村支援员制度和乡村振兴支援队，挖掘内部人才和输送外部人才。年，日本总务省创设乡村支援员制度，当年招聘专职乡村支援员名，到年扩大到名;当年招聘兼职乡村支援员名，到年扩大到名。乡村支援员主要来自农村，他们的工作有三：一是与地方政府协调，实施乡村综合调查;二是将综合调查结果反馈给村民和地方政府，召集各方讨论乡村振兴中面临的问题;三是根据调查和各方协商后所制定的方案，推动乡村振兴的具体工作。

乡村振兴支援队员的工作，一是解决村民生活中的困难，比如解决就医和协助购物;二是协助建设美好乡村环境和社区，比如农业水源保护、道路清理和修复等;三是挖掘出乡村特色并进行价值创造，比如乡村品牌开发、农产品销售等。

总之，日本“乡村振兴”在缩小城乡差距上取得了巨大成功。年日本乡村的冰箱、洗衣机等家用电器普及率已经和城市持平，8年日本农民人均收入比城市职工还高4.6%。

(本版撰稿本报记者何诗霏资料来源：平安首经团队研报)

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